日前，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(以下简称《意见》)，严格了建设申报条件，对在建项目的风险管控也更加严格。

“《意见》继续坚持‘量力而行、有序发展’的方针，并在总结行业发展经验的基础上，按照‘城市有需求、政府有能力、线路有客流、数据易统计’的思路调整了城市轨道交通准入条件。”中国地铁工程咨询有限责任公司常务副总经理刘迁说。

申报建设地铁的城市，财政收入、地区生产总值门槛双升

近些年来，我国城市轨道交通总体保持有序发展，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用。但同时，由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。

相较于2003年国务院办公厅印发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，《意见》提高了申报建设地铁和轻轨的相关经济指标：申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入、地区生产总值“底线”分别由100亿元、1000亿元调整为300亿元、3000亿元;申报轻轨城市的地方财政一般预算收入、地区生产总值“底线”则分别从60亿元、600亿元提高到150亿元、1500亿元。同时，要求有关部门严格审核把关，未达到城市轨道交通建设申报条件的建设规划一律不得受理。

“城市轨道交通建设投资大，如地铁每公里造价动辄七八亿元以上，运营期还需要长期依靠财政补贴。因此，需要统筹城市轨道交通建设运营和地方政府财力。”国家发展改革委综合运输研究所副所长李连成表示，“公共财政收入和地区生产总值是反映城市建设实力的重要指标。2003年以来，材料价格、劳动力成本、征地拆迁费用的上涨，使得目前城市轨道交通项目造价已经大幅提高。十几年前的建设申报条件已经滞后于当前经济社会发展，需要适当调整。”

《意见》还强化建设规划的导向和约束作用，已经国家批准的城市轨道交通建设规划应严格执行，原则上不得变更，规划实施期限不得随意压缩，并进一步明确了规划调整和新一轮建设规划报批条件。例如，建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑，原则上不得新增项目。原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。

“从目前国家已批准建设城市轨道交通的43个城市来看，基本上能够达到新的申报条件，说明调整后的指标既充分考虑了减小对已获批建设城市轨道交通城市的影响，又兼顾了对新发展城市的‘门槛’作用。”刘迁说。

增加近期客流强度指标，对提高投资效益具有重要作用

城市有财力，就能建造地铁吗?当然不是。

《意见》的另一个亮点是，将人口统计口径由城区人口明确为市区常住人口，并增加拟建线路的初期客运强度指标，即申报地铁城市，拟建线路的初期客运强度不低于每日每公里0.7万人，拟建轻轨线路的初期客运强度不低于每日每公里0.4万人。

“从我国城市发展特点来看，市区是整个城市范围内城镇化水平最高、经济联系最为紧密的区域。用市区常住人口作为统计口径，既考虑了城市发展实际和交通需求，又兼顾了数据可得性和可靠性，是比较合理的。”刘迁表示，客流强度是反映城市轨道交通效益的主要标准。以往仅提出远期高峰小时断面流量，由于客流预测周期过长，预测数据较实际情况往往存在较大差异。因此，迫切需要能够较为准确反映城市轨道交通客流特征的指标。

“《意见》增加了近期客流强度指标，对提高线路建成后的客流需求、保障城市轨道交通线路运营的基本客票收入、提高投资效益具有重要作用。”刘迁说。

李连成也认为，政府要把人民创造的社会财富用好，用在必须和急需的地方，才能发挥最大的经济社会效益。城市轨道交通有地铁、轻轨等多种系统制式，造价不同、适应的运量规模不同。要按照经济适用原则，合理选择系统制式，控制工程投资，提高城市轨道交通投资效益。

严控债务风险，对列入地方政府债务风险预警范围的城市，暂缓审批新项目

“这些年来，我国城市轨道交通发展总体有序，大部分线路受到了人民群众的广泛认可。但是，有的城市发展城市轨道交通急于求成，有的城市追求过高建设标准，有的城市提出建设城市轨道交通的需求但客流支撑不足，因此《意见》强调发展城市轨道交通必须坚持‘有序’，即有管理秩序、有建设标准和合理节奏。”李连成说。

根据《意见》，城市申请建设地铁、轻轨的门槛更高了，在建项目的管控也更严格了。

规范项目审批。未列入建设规划的项目不得审批，严禁以市政配套工程、有轨电车、工程试验线、旅游线等名义违规变相建设地铁、轻轨项目。已审批项目要合理把握建设节奏，城市政府和相关企业不得不顾条件提前实施项目、随意压缩工期。

强化资金保障。除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，规范开展政府和社会资本合作。

严控地方债风险。严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。对举债融资不符合法律法规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目，发展改革部门不得审批;对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批其新项目。

“在城市轨道交通发展中，关键是要统筹城市居民需求和城市建设能力的关系。既要尽力而为，缓解城市交通拥堵、提升人民群众出行质量;又要量力而行，科学有序，不造成城市可持续发展的经济负担。”李连成说。

来源：人民日报

【延伸阅读】申建地铁不能只顾“面子”不顾“里子”

近日，国务院办公厅发文进一步规范城市轨交建设，城市申建地铁、轻轨的门槛大幅提高。其中，地铁申建城市一般公共财政预算收入、地区生产总值应分别达到300亿元、3000亿元，较调整前各提高200亿元、2000亿元。

据不完全统计，现有43个已获地铁建设批复的城市中，乌鲁木齐、兰州、洛阳、南通等城市已不满足新规要求。实际上，在新规出台前，地铁申建门槛提高已有预兆，如内蒙古年初就表态叫停了包头地铁项目和呼和浩特地铁3、4、5号线项目。

地铁申建门槛提高大致可归于两类原因：一方面，随着经济增长，按原有经济发展阶段划定的数值门槛需做相应调整;另一方面是要严控地方政府债务风险，避免盲目的“地铁热”。其中，控风险的考量更能触及新规本质。

当前，谈及地铁设站，必然带动周边房价上涨，地方政府就可以通过卖地筹集经费。在地方政府眼中，建设地铁既是一桩形象工程，也是一桩政绩工程，这也就造成了很多城市不管是否条件具备，都争取上马地铁项目。

然而，地铁的投入、收益是一项长周期工作，可能还要忍受长时间的经营亏损。如果说地铁前期的建设投入还能看得见、摸得着，后期的运营维护投入则堪称“无底洞”，现在不少城市的地铁运营每年还需数亿元财政补贴，加重了地方债务负担。特别是对于财政预算收入较低的城市，过度补贴将显著增加地方债务风险，有悖于严控债务增量、有序化解债务存量的原则。根据新规要求，将严格防范因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。

不过，地铁作为方便出行、缓解城市道路压力的重要交通方式，其发展同样不能因噎废食，在保证地方债务有序可控的前提下，重中之重是要改善地铁经营管理方式，从被动“输血”向主动“造血”过渡。

内地部分城市的地铁虽然实现了单条线路的盈利，但盈利基础与高票价、大客流相关，并不具备代表性，盈利模式也没有推广价值。参照香港等地的地铁发展经验，多元化经营或将是出路之一。

就内地城市的地铁运营而言，传统的票务收入依然是重要收入贡献来源，广告、通信、商铺租赁、地产开发等多元化经营业务依然偏少。不过，从深圳地铁与万科合作探索“地铁+物业”经营，支付宝、微信支付抢食地铁扫码支付市场来看，地铁多元化经营已开始有所尝试。

由此看来，地铁运营借由多元化经营并实现盈利，既实现了减轻地方财政负担的目标，不再是地方政府的“出血点”，也真正成为拉动地方经济的“造血点”。只有这样，申建地铁才能成为一件既有“面子”，更有“里子”的事情，而这也将进一步考验地方政府的管理智慧。

来源：证券时报